Як реформувати систему матеріально-фінансового забезпечення Сил оборони України?

А) Поточний стан і проблеми забезпечення сфери оборони України.

1. Джерела фінансування оборони.

У даний час зброю і військову техніку купують Міністерство оборони та інші відомства, благодійні фонди і волонтери, місцеві органи влади прифронтових регіонів, військові частини та військовослужбовці.

Від початку повномасштабної війни видатки державного бюджету на оборону суттєво зросли: з 2,3% ВВП у 2021 р. до 21,8% у 2022 р. і 32,2% ВВП у 2023 р. В І кварталі 2024 р. вони видатки становили майже 30% ВВП. Поряд з цим, на фінансування потреб ЗСУ спрямовувалися значні суми військової допомоги західних партнерів.

За даними Кільського інституту, офіційна військова допомога за сумою зобов’язань у 2023 р. становила 38,3 млрд євро або 23,2% українського ВВП. Таким чином витрати на ведення військово-оборонних дій України, профінансовані з державного бюджету та з офіційних зовнішніх джерел, в 2023 р. перевищили 3,6 трлн грн або 55% річного ВВП.

Тим не менше, зазначені обсяги ресурсів не відповідали масштабам військових дій в Україні, унаслідок чого зростали людські втрати в лавах ЗСУ та знижувалася результативність їх роботи.

Тоді як на фронті не вистачає багатьох матеріально-технічних засобів для ураження ворога, бюджетні асигнування забезпечують контрактування не більше половини продукції, яку можуть виробляти вітчизняні підприємства оборонно-промислового комплексу (ОПК).

На 2024 р. видатки українського бюджету на безпеку і оборону заплановано в сумі 46 млрд доларів, а видатки бюджету агресора — 115 млрд. Військовадопомога США у розмірі 47 млрд дол.(схвалена в квітні 2024 р.)та допомога європейських союзників зменшують наш розрив з військовим бюджетом агресора, але не закривають його повністю.

Серед благодійних фондів і платформ найбільш вагомою є "UNITED24". Від часу її заснування в травні 2022 р. за два роки через "UNITED24" було мобілізовано 650 млн. доларів зі 110 країн світу. В 2024 р. через дефіцит бюджетного фінансування кошти "UNITED24" використовуються на придбання наземних роботизованих платформ для ЗСУ.

1. Військові виробництва й приватне підприємництво в ОПК.

У 2023 р. вітчизняний ОПК за обсягами виробництва виріс втричі порівняно з 2022. У цьому секторі зараз працюють близько 500 підприємств, більшість із яких – приватні. Зокрема, на ринку функціонує понад 200 українських компаній, які займаються БПЛА або сервісами у сфері дронів.

У поточному році близько 70% суми укладених Агенцією оборонних закупівель угод припадає на вітчизняних виробників озброєння, боєприпасів та військової техніки.

Сьогодні українські підприємства виробляють для Сил оборони бронетехніку, стрілецьку зброю, безпілотні та роботизовані системи, системи РЕБ, ПТРК, ракети, артилерійські снаряди (122 мм, 152 мм), танкові постріли, міни. На початку 2024 р. Прем’єр-міністр України оголосив, що пріоритетами для держави є нарощування виробництва дронів, снарядів, патронів та броньованої техніки.

У квітні 2023 року в Україні почала роботу єдина координаційна платформа в галузі Defense Tech - Brave1. Це своєрідний кластер оборонних технологій, створений Мінцифри, Міноборони, Мінстратегпром, Генштабом, Мінекономіки та РНБО.

Платформа Brave1 пропонує гранти підприємцям на нові технічні рішення в сфері оборони та здійснює організаційний супровід розробок компаній: від концепції до кодифікації та контрактування.

Кодифікація передбачає проведення випробувань нових зразків озброєння, техніки та їх допуск до експлуатації з присвоєнням номенклатурного номера НATO. Проходження цього етапу дозволяє державі закуповувати відповідну продукцію за бюджетні кошти.

Підприємці мають можливості подавати заявки на гранти Brave1 в сумі 500 тис., 1 млн і 2 млн грн. За перший рік існування кластера було видано 186 грантів на суму близько 120 млн грн. У 2024-му Міністерство цифрової трансформації отримає з бюджету 1,5 млрд грн. на фінансування Brave1, що дозволить помітно збільшити масштаби підтримки розробників і підприємців.

Українські виробники вже зареєстрували на Brave1 понад 1600 розробок, серед яких понад 300 моделей БПЛА, більше 200 наземних роботизованих комплексів, 200 розробок у сфері штучного інтелекту. Але кількість зареєстрованих розробок різко контрастує з кількістю кодифікованих і законтрактованих виробів. Так у 2023 р. лише 67 моделей БПЛА завершили процедуру кодифікації, а 58 отримали держконтракт.

Такі показники говорять про те, що кластер Bravе1 успішно функціонує на І стадії життєвого циклу інновацій – їх створення. Але успіхи кластеру є дуже скромними на наступних стадіях життєвого циклу – впровадження інновацій, серійного виробництва та їх практичного використання.

І такі невтішні результати пояснюються не лише форматом Bravе1, а й його об'єктивною неспроможністю вирішити проблеми державного рівня – створення сучасних виробничих потужностей для масштабування/ серійного виробництва нових зразків озброєнь, а також суттєвого збільшення бюджету Міністерства оборони на закупівлі зброї та військової техніки.

1. Досвід Ізраїлю з розбудови військових виробництв.

Влада та населення Ізраїлю чітко усвідомлюють, що після кожного раунду військового протистояння матимуть місце нові атаки на їх країну. Ізраїль не може очікувати феномену "підкорення Берліна" - поразки ворога, коли бойові дії припиняються раз і назавжди. Метою будь-якого раунду збройної боротьби для Ізраїлю є його фіналізація в такий спосіб, що максимально відкладає у часі наступний напад. Визнається, що досягненням, яке продовжить тривалість мирної паузи, є максимально можливе знищення ворожих військових систем та інфраструктури. Лише в такому разі противнику знадобиться значний час для відновлення військового потенціалу, під час якого Ізраїль матиме змогу жити мирним життям, розвивати економіку та модернізувати Сили оборони.

До 1990 р. впродовж десятирічь Ізраїль витрачав на збройні сили 15-30% ВВП. Зокрема, між 1967 і 1972 рр. військові витрати Ізраїлю становили в середньому 20,3% ВВП. Під час арабо-ізраїльської війни 1973 р. вони досягли історичного піку ̶ 31% ВВП. А протягом 2001-2011 рр. Ізраїль витрачав на свої збройні сили від 6,5% до 9,6% ВВП.

З 1949 по 2022 рік Ізраїль отримав від США понад 158 млрд. доларів військової допомоги. Щорічна допомога еквівалентна 3% державного бюджету Ізраїлю, 1% ВВП і формує 20% оборонного бюджету. У період з 2009 до 2023 р. Ізраїль отримував у середньому 3 млрд доларів на рік іноземного військового фінансування (FMS) від США. Уряд Ізраїлю має право витрачати більше чверті FMS на внутрішні закупівлі, що дає поштовх для зміцнення військово-промислової бази Ізраїлю.

Ізраїльська оборонна промисловість є однією з найрозвиненіших у світі і може конкурувати в певних нішах світового ринку з найкращими західними компаніями. У період 1950-1960 рр. в Ізраїлі засновано 3 великі державні виробничі концерни: 1) Israel Aircraft Industries (IAI); 2) Israel Military Industries (TAAS); 3) Armament Development Authority (RAFAEL). RAFAEL може одночасно проектувати, розробляти та виготовляти широкий спектр високотехнологічних оборонних систем для застосування в повітрі, на землі, на морі та в космосі.

Між 1965 і 1977 рр. військова промисловість Ізраїлю зростала з реальним темпом 12 % на рік, вона ж отримувала 50 % загального обсягу промислових інвестицій. У результаті лише за 20 років Ізраїль перетворився з імпортера практично всіх видів військової продукції на експортера. Сьогодні країна характеризується високим ступенем самозабезпечення у сегменті військових виробництв.

У даний час близько 70% військової промислової продукції Ізраїлю експортується. Оскільки внутрішній ринок – доволі вузький, оборонна промисловість намагається виживати та отримувати значні прибутки за рахунок експорту.

Зараз оборонна промисловість Ізраїлю включає близько 150 компаній. Проте кістяк оборонного комплексу становлять державні компанії, які пройшли внутрішню реструктуризацію і використовують стандарти корпоративного управління, застосовувані у приватному секторі.

Для збереження конкурентних переваг і постачання до сил Оборони Ізраїлю якісної зброї сфера досліджень, розробок та інновацій є пріоритетною для Уряду та державних компаній. Так, Ізраїль витрачає на науково-дослідні та конструкторські роботи понад 5% ВВП, тоді як США - 3,4%, а Україна (в мирний час) – 0,4% ВВП.

Б) Основні вектори змін матеріально-фінансового забезпечення Сил оборони України

Для подолання "вузьких місць" системи матеріально-фінансового забезпечення потрібні комплексні гармонізовані заходи державної політики спрямовані, по-перше, на збільшення платоспроможного попиту/ фінансових можливостей закупати продукцію ОПК, і, по-друге, на збільшення внутрішньої пропозиції цієї продукції.

Ніколло Макіавеллі у свій час писав, що війна потребує трьох речей: грошей, грошей і ще раз грошей. На жаль, обмеженими є можливості української держави радикально збільшити бюджет Міністерства оборони та інших силових відомств.

Пов'язано це як з невтішним станом української економіки, так і з особливостями виконання бюджету в період воєнного стану – неможливістю використання коштів міжнародної економічної допомоги на воєнні цілі. Тобто на ведення військово-оборонних дій українська держава може спрямовувати лише внутрішні доходи бюджету і внутрішні запозичення.

У 2023 р. доходи Державного бюджету України без урахування іноземних грантів становили 2,23 трлн грн. На внутрішньому ринку Урядом було запозичено 0,18 трлн грн нетто. Тобто сума внутрішніх ресурсів держави на центральному рівні, що могли бути спрямовані на фінансування оборони країни становила 2,41 трлн грн.

Фактично у 2023 р. фінансування функції оборони з Державного бюджету становило 2,1 трлн грн. Додатково сфери громадського порядку і безпеки отримали 0,55 трлн грн. Таким чином, сумарно фінансування цих функцій досягло 2,65 трлн грн, що навіть перевищувало обсяг внутрішніх ресурсів Державного бюджету.

Міжнародні партнери в 2023 р. перерахували до державного бюджету України 1,09 трлн грн у вигляді чистих зовнішніх позик і 0,43 трлн грн – іноземних грантів. Ці кошти, згідно з умовами їх надання, можуть бути використані лише на фінансування соціально-економічних функцій держави.

Таким чином, при плануванні бюджетних витрат на безпеку і оборону Уряд може орієнтуватися лише на суми податкових, неподаткових доходів бюджету і чистих внутрішніх запозичень. У даний момент Україна вже знаходиться на верхній межі використання ресурсів бюджету на цілі безпеки і оборони.

Плановані в даний час заходи податкової політики у частині підвищення ставок акцизного податку, ПДВ, військового збору та ресурсно-екологічних податків можуть згенерувати додаткові доходи бюджету в сумі до 400 млрд грн на рік. Але суттєва їх частина при застосуванні діючих підходів буде використана на проведення мобілізаційних заходів, підвищення бойових виплат військовослужбовцям і допомоги сім'ям загиблих воїнів.

1. Зміна структури бюджетного фінансування Сил оборони України на користь інвестиційно-речового компоненту.

Віднайти додаткові бюджетні ресурси на закупівлі та модернізацію озброєння, обладнання й військової техніки можливо через зменшення частки поточних видатків на утримання ЗСУ при одночасному збільшенні інвестиційних видатків.

Реалізація цього напрямку змін передбачає прийняття владою непопулярних рішень (одна чи кілька опцій) щодо:

• зміни підходів до виплати різних надбавок військовослужбовцям,
• відмови від індексації грошового забезпечення військовослужбовців при його поступовому інфляційному знеціненні,
• зменшення суми допомоги сім'ям загиблих військовослужбовців (15 млн грн).

Запропоновані варіанти рішень повинні розглядатися і оцінюватися за прийнятими в державі процедурами і в кінцевому підсумку прийматися особами, уповноваженими на виконання функцій держави.

Щодо поточного стану справ, то у 2023 р. поточні видатки Міноборони на забезпечення діяльності ЗСУ, підготовку військ, медичне забезпечення особового складу, ветеранів та членів їхніх сімей становили 1214 млрд грн . Видатки на розвиток, закупівлю, модернізацію й ремонт озброєння, військової техніки, засобів та обладнання були в 1,5 разу меншими - 833 млрд грн. Відносно ВВП перший компонент видатків на оборону становив 18,6% ВВП, а другий компонент – 12,8 % ВВП.

Таким чином, у площині бюджетного фінансування є певний потенціал для збільшення державного оборонного замовлення, який може реалізуватися через перерозподіл коштів між поточними та інвестиційними видатками Міністерства оборони та інших силових відомств. Нагальними напрямами розміщення додаткового оборонного замовлення є боєприпаси; дрони різних типів; засоби РЕБ/ РЕП; бронетанкова техніка; артилерійська, протитанкова та протикорабельна зброя; авіаремонт; радіолокація, ін.

1. Створення спеціального оборонного фонду та його наповнення із зовнішніх джерел.

Збільшення обсягу фінансових ресурсів для закупівель озброєння та військової техніки, які виробляються національними або спільними підприємствами, можливе також через ініціювання українською владою питання щодо надання частини зовнішньої військової допомоги Україні (до 25% її загального обсягу) шляхом внесків до спеціального цільового фонду.

В Україні вже оголошено про створення спеціального фонду для розвитку українського ОПК та фінансування закупівель воєнної продукції. Під час останнього візиту до Києва Держсекретар США Е. Блінкен говорив про виділення 2 млрд доларів як внеску до фонду "Defense Enterprise Fund". Даний фонд покликаний забезпечити придбання того, що країна потребує негайно, інвестиції у військово-промисловий комплекс України, фінансування придбання зброї у США та інших партнерів.

Взірцем у цьому відношенні може бути військова співпраця між США та Ізраїлем. Як зазначалося вище, близько чверті щорічної військової допомоги США дозволяють витрачати на купівлю ізраїльської зброї.

Таким чином, одним із шляхів покращення матеріально-фінансового забезпечення Сил оборони України є політико-дипломатичне врегулювання питання щодо надходження частини військової допомоги від партнерів у грошовій формі до спеціального оборонного фонду України.

Зброя і військова техніка, вироблені в Україні, зазвичай є дешевшими за американські чи європейські аналоги, тому певна сума зовнішньої допомоги, яка надходитиме до ОПК України, а не ОПК країн-донорів, дозволить збільшити кількість зброї, що постачатиметься до ЗСУ. Крім того, внутрішнє виробництво зброї і техніки в Україні через мультиплікаційні ефекти підніматиме суміжні виробництва, що зміцнюватиме національну економіку та збільшуватиме обсяги податкових надходжень до бюджету.

1. Забезпечення децентралізованих витрат військових частин на придбання й модернізацію зброї через зміну пропорцій розподілу ПДФО.

У 2024 році 10% податку на доходи фізичних осіб (ПДФО) з військовослужбовців передаються Міноборони, МВС, ГУР Міноборони, СБУ та СЗР для розподілу між військовими частинами пропорційно до сплаченого ними ПДФО. Таким чином, 9,6 млрд грн буде передано військовим частинам військових формувань на покращення їх матеріально-технічного забезпечення.

За свідченнями учасників ринку завдяки цьому нововведенню у 2024 р. військові частини почали більше купувати у виробників БЛПА і комплексів РЕБ.

Але на наш погляд, загальна сума в 9,6 млрд грн не в змозі суттєво покращити забезпечення військових частин, які беруть участь у бойових діях на ліній зіткнення. Саме ці частини витрачають найбільше боєприпасів, БЛПА, найбільше потребують комплексів РЕБ, спеціальної техніки та інших засобів. Але фінансово вони забезпечуються нарівні з військовими частинами, що знаходяться в тилу чи резерві.

На наш погляд, доцільною була б акумуляція не 10%, а 30% ПДФО з військовослужбовців на рахунках спецфонду тих військових частин, які безпосередньо ведуть бойові дії на лінії зіткнення й штатні працівники яких отримують бойові доплати.

У даний час такі військові частини як бюджетні установи вже мають окремий рахунок спецфонду бюджету. На цей рахунок щомісяця могли б перекидатися 30% ПДФО з грошового забезпечення, винагород та інших виплат військовослужбовцям. Решту - 70% ПДФО, бухгалтерії військових частин мали б перераховувати на єдиний казначейський рахунок.

Мобілізовані таким чином 30% ПДФО могли б, як і зараз, використовуватися на закупівлі боєприпасів, тепловізійних приладів, медичного і полігонного обладнання, засобів розмінування, РЕБ, розвідки, пально-мастильних матеріалів, ремонт озброєння й техніки, зведення військових інженерно-технічних та фортифікаційних споруд, закупівлю й модернізацію спеціальної техніки, включаючи автомобілі й транспортні засоби, різні види бойових машин і комплектуючих до них.

Реалізація даної пропозиції несуттєво впливатиме на доходи держбюджету, оскільки зменшиться коло військових частин, які отримуватимуть відсоток ПДФО на свої рахунки. Але, з іншого боку, матеріально-технічне забезпечення військових частин, які ведуть активні бойові дії, істотно покращиться, оскільки вони отримають у своє розпорядження не 10%, а 30% ПДФО.

Такий підхід дозволить реалізувати переваги системи децентралізованих рішень на рівні військових частин, порівняно з централізованою системою. Децентралізовані елементи зазвичай мають вищу гнучкість і ефективність. Крім того, постачання через Міноборони, МВС та інші відомства завжди є недостатніми за широкою номенклатурою виробів і в багатьох випадках - неоптимально структурованим.

1. Розширення національного виробництва зброї та військової техніки

Для адекватної реакції пропозиції на збільшення попиту слід впровадити спеціальний економічний режим для підприємств ОПК. Ключовими елементами цього режиму мають бути ведення реєстру підприємств ОПК, надання податкових стимулів для військових виробництв і розширення доступу підприємствам до кредитного фінансування.

Податкові стимули для підтримки інвестицій в ОПК та активізації військових виробництв можуть мати форму:

• розширення сфери застосування податкових пільг з ПДВ і ввізного мита при ввезенні компонентів і комплектуючих від БПЛА до основних видів озброєнь і військової техніки, які виробляються малими і середніми підприємствами в Україні;
• звільнення від ПДВ імпорту обладнання й устаткування (за переліком кодів УКТЗЕД), яке використовуватиметься для серійного виробництва продукції військового призначення з обов’язком використання виключно на підприємствах-імпортерах без права надання в оренду чи лізинг;
• надання пільг з податку на землю і податку на нерухоме майно для підприємств-виробників, внесених до Реєстру підприємств ОПК України;
• звільнення від оподаткування на 5-7 років прибутку підприємств, внесених до Реєстру, від здійснення економічної діяльності з виробництва і обслуговування військової техніки та озброєння для ЗСУ.

Вагомим компонентом спеціального економічного режиму для підприємств ОПК має стати і здешевлення кредитного фінансування, що потребує:

• модифікації дизайну програми "Доступні кредити 5-7-9" для поширення на малі й середні підприємства, що починають або розширюють серійне виробництво товарів військового призначення;
• спрощення й пришвидшення механізму отримання державних гарантій за кредитами великим підприємствам;
• переформатування Національного банку для звільнення його від лобістів фінансового сектору і становлення здорової монетарної політики, орієнтованої на потреби економічної відбудови й відновлення банківського кредитування.

З метою подолання фундаментальних вад матеріально-фінансового забезпечення військово-оборонної сфери України необхідно також ввести елементи довгострокового планування потреб Сил оборони. Слід почати запроваджувати середньострокові контракти на виробництво зброї у рамках системи стратегічного планування і середньострокового бюджетного планування в державі.

Для активізації участі приватних інвесторів у розбудові ОПК України та формування спільних виробництв з партнерами з НАТО вкрай важливим є введення інструментів страхування підприємницької діяльності від воєнно-політичних ризиків і залучення ресурсів міжнародних донорів на вирішення цього завдання.