3700 відвідувачів онлайн
1 804 0

Корейська бюрократія і створення економічного дива

Цензор.НЕТ Зображення

Третя стаття про корейську економічну політику. Перші дві знаходяться тут і тут.

За два місяці після Революції 16 травня олігархія в Південній Кореї була подолана, і можна було зайнятися економічним розвитком. Тому 22 липня 1961 року Пак Чон Хі видав наказ про створення Ради економічного планування (РЕП), яка протягом наступних трьох десятирічь була головним державним органом, який розробляв і впроваджував економічну стратегію.

Про непересічну роль РЕП свідчить хоча б той факт, що Пак Чон Хі майже кожного робочого дня працював у Раді, тому ми розглянемо саме цей бюрократичний інструмент як зразок державного органу економічної політики.

При створенні РЕП їй були надані чотири функції:

  1. Підготовка планів економічного розвитку, як короткострокових, так і довгострокових, їх корекція по мірі зміни обставин.

  2. Координація роботи всіх міністерств по виконанню планів, бюджетування, закупка та розподіл матеріальних ресурсів для виконання планів.

  3. Кооперація з іноземними джерелами технічної та фінансової допомоги та довгострокового капіталу.

  4. Забезпечення статистичною інформацією, необхідною для підготовки планів і оцінки їх виконання.

Ці функції становили РЕП вище за інші міністерства, тому голова РЕП мав не тільки міністерську посаду, а й ранг заступника голови уряду. Персональна участь президента Пак Хон Хі в роботі РЕП робила її неформальний статус ще вищим за формальний.

Не складно побачити, що як мозковий центр економічної політики РЕП була схожа на Міністерство міжнародної торгівлі та промисловості Японії, головною відмінністю було те, що функціювання РЕП базувалося на формалізованих процедурах довгострокового планування (п’ятирічках), які охоплювали не тільки промисловість і зовнішню торгівлю, а національне господарство в цілому.

Корейський бюрократичний варіант був значно більш логічним та формалізованим, ніж японський оригінал.

Було б неправильно уявляти, що створення РЕП є результатом раптового осяяння. РЕП виникла як результат попередніх спроб та помилок. Першою спробою державного управління післявоєнною відбудовою було створення в 1955 році Міністерства реконструкції. Це міністерство було створено на базі Агенції з планування, яка вже існувала в офісі Прем'єр-міністра, з додаванням функції управління іноземною допомогою.

Функції управління бюджетними коштами були на той час надані Міністерству фінансів, що залишало Міністерство реконструкції без засобів виконання планів. Між міністерствами виникали постійні конфлікти, бо в одному з них були ресурси іноземної допомоги, а в іншому - державного бюджету, а для виконання планів потрібні були обидва джерела одночасно.

В 1958 році президент Лі Синман створив тимчасовий Комітет промислового розвитку, який мав завдання оцінити наявні ресурси країни і створити політику оптимального їх використання. Наступного року цей комітет розробив план економічного розвитку на три роки, але у нього не було повноважень запровадити цей план в життя.

Відразу після Революції 16 травня Міністерство реконструкції було ліквідоване, замість нього створене Міністерство розвитку. Спочатку функції економічного планування були покладені на це міністерство, але через два місяці було утворено спеціальну Раду економічного планування.

У мене таке враження, що створення РЕП є наслідком приходу до влади військових, бо РЕП функціонально нагадувала генеральний штаб, тільки не для воєнних дій, а для економічного фронту, бо РЕП мала можливість не тільки розробляти плани, а й втілювати їх у життя.

Структурно РЕП складалася з 4 бюро, які включали в себе 19 відділів з 228 співробітниками. Бюро загального плануванні та Бюро мобілізації матеріальних ресурсів були переведені з Міністерства розвитку, Бюджетне бюро було переведено з Міністерства фінансів, Статистичне бюро - з Міністерства внутрішніх справ.

Також до РЕП було підпорядковано дві агенції: Агенцію земельного управління та Службу державних закупівель.

В подальші роки структура РЕП неодноразово змінювалася у відповідь на зміни економічної ситуації, заслуговує на увагу, наприклад, створення окремого Бюро управління технологічним розвитком і Бюро залучення іноземного капіталу, а також відокремлення Статистичного бюро в самостійну урядову організацію.

Принциповим рішенням було позбавлення Міністерства фінансів функції розпорядника бюджетних коштів і передача цієї функції у РЕП. Плани розвитку без засобів виконання - це є просто стос непотрібного паперу, з іншого боку, розподіл дуже обмежених ресурсів без чіткого уявлення про план їх використання - то марнотратство.

Виходячи з таких міркувань, генерал Пак поєднав планові і бюджетні функції в РЕП. В той же час, контроль за виконанням планів був винесений за межі РЕП у спеціальний відділ в офісі голови уряду.

Основною функцією РЕП було планування розвитку країни, але недостатньо написати план, треба мати засоби для втілення плану в життя. РЕП мала такі засоби, як адміністративні, так і фінансові. Зі зміною обставин РЕП розширювала сферу своєї роботи, наприклад, РЕП стала планувати науково-технічний розвиток.

Адміністративним важелями РЕП були процедури, які давали можливість залучити до розробки і виконання планів всі державні органи. Такими процедурами були регулярні офіційні і неофіційна наради, а також численні робочі групи. Важливішими офіційними заходами були Міністерська економічна нарада, Економічна нарада заступників міністрів, а найбільш важлива - Щомісячний звіт про економічні тенденції. Неофіційним майданчиком на рівні уряду була Зелена кімната.

Міністерська економічна нарада відбувалася один-два рази на місяць під головуванням керівника РЕП (який у даному випадку діяв як заступник голови уряду), на яку запрошувалися міністри фінансів, торгівлі і промисловості, сільського господарства, будівництва, голова Банку Кореї та інші посадовці відповідного рівня. На цих нарадах обговорювалися не тільки плани та їх виконання, на них обговорювались всі питання економіки, які виносились на розгляд Кабінету міністрів, наприклад, проекти законів і регуляторних актів.

Заступники міністрів збиралися на аналогічні наради для попереднього розгляду питань, що потім виносились на міністерську нараду.

Зелена кімната - це невеличкий конференц-зал поруч з кабінетом заступника голови уряду з зеленими стільцями та килимами, де члени Кабінету міністрів зустрічалися декілька разів на тиждень для неофіційного обговорення питань економічної політики.

Щомісячний звіт про економічні тенденції - це регулярний захід в РЕП, який проходив під головуванням Президента країни.

У цій зустрічі приймали участь всі члени Кабінету міністрів, голови комітетів парламенту, голова Банку Кореї, радники Президента, керівники основних дослідних установ тощо.

Цей захід розглядав стан економічного розвитку і завдання економічної політики на найвищому рівні, на ньому завжди виступав особисто Президент країни. Цей захід треба вважати найкращим каналом інформування політичного керівництва про поточний стан економічної політики.

Результати і завдання, обговорені на цьому заході, висвітлювалися на перших шпальтах всіх газет. В такому щомісячному режимі цей захід проходив майже 30 років.

Головним інструментом РЕП були п’ятирічні плани. Перший п'ятирічний план був підготовлений в 1961 році і охоплював період з 1962 по 1966 рік. Його головним завданням було зробити Південну Корею самодостатньою країною, яка може жити без іноземної допомоги. Процедури підготовки п'ятирічок постійно змінювались. Перший з них створювався поспіхом, фактично, без формальних процедур, просто зведенням інформації з різних міністерств.

Другий п'ятирічний план (1967-1971) РЕП почала створювати за рік до його початку з залученням всіх міністерств, дослідних інститутів, бізнес-асоціацій та іноземних експертів.

Було зібрано багато інформації та розроблені економічні моделі. Національний план включав більше 40 планів окремих секторів і велику кількість інвестиційних бізнес-планів окремих проектів для відбору найкращих рішень.

Для підготовки третього п'ятирічного плану (1972-1976) РЕП видала методичні рекомендації, які були надіслані в міністерства для підготовки галузевих планів. Вперше було запроваджено публічне обговорення плану на стадії його підготовки.

При підготовці четвертого п'ятирічного плану (1977-1981) РЕП запровадила проведення попередніх досліджень у пріоритетних секторах, які проводив Інститут розвитку Кореї. Тоді ж РЕП почала планувати не тільки економічний розвиток, а й соціальний.

Як бачимо, процедури і зміст п'ятирічного планування постійно модифікувалися весь період існування РЕП (Рада була ліквідована в 1994 році). Якщо в першому плані метою було самозабезпечення країни харчуванням, то в четвертому плані вже йшлося про самозабезпечення інвестиційними ресурсами. З кожним разом коло залучених до підготовки плану організацій розширювалось, а імперативність планів зменшувалась за рахунок зростання індикативних методів.

Для України це важливо зрозуміти, бо прямого копіювання економічної політики Південної Кореї не може бути, її процедури і зміст постійно змінювалися. Наприклад, ми не зможемо ігнорувати соціальні показники при плануванні, бо соціальні витрати у нас більше 10% ВВП, а не менше 1%, як було у корейців в 1960-х роках.

Якщо Україна зможе створити політичні засади для швидкого післявоєнного зростання, то створення аналога РЕП стане абсолютно нагальною потребою, бо в Україні нема жодного державного органу, який займався б довгостроковим плануванням економічного розвитку. Практика довгострокових програм в Україні - від виробництва світлодіодів до турбін - виключно негативна, з десятків таких програм жодна не була виконана. Ця сфера державного управління у нас - цілковито не пахане поле.

Основна відмінність корейської бюрократії від нашої в тому, що в Кореї не існувало української традиції кадрового відбору з поміж друзів і партнерів по бізнесу. В основі відбору була система екзаменів, подібна до японської, прийом на державну службу без екзаменів був рідкісним виключенням при наявності особливої кваліфікації кандидата.

Відкритість і чесність корейської системи набору на державну службу полягала в її загальній доступності і високій конкуренції, особливо в 1960-х роках, коли корейських промислових гігантів ще не було і вони не створювали конкуренцію на ринку праці за молоді таланти.

Екзамен складався з трьох етапів. На першому кандидати відповідали на письмові питання, на другому етапі потрібно було написати текст на задану тему, на третьому - відбувалася співбесіда. Людина, яка успішно здала екзамени, отримувала рік на стажування, після чого могла зайняти позицію до рівня заступника начальника відділу в міністерстві.

На відміну від японської державної служби, в Кореї не було кланів університетських випускників, які сильно впливали на кар'єрні просування в державному апараті Японії.

Нарешті треба сказати про тих, хто створював економічну політику Південної Кореї. Цей професійний феномен майже ніким не помічений, на нього звернув увагу найвідоміший корейський економіст Чанг Ха-Джун (на його українських перекладах ім'я пишеться Ха-Юн Чанг). Я дозволю собі просто процитувати професора Чанга.

"Для здійснення успішної економічної політики фахові економісти не потрібні... Привертала увагу якраз відсутність економістів в урядах країн східноазійського "економічного дива". Японські чиновники, які відповідали за економіку, здебільшого здобули юридичний фах. На Тайвані левова частка посадових осіб, які відповідали за економічний блок питань, були інженерами та вченими, а не економістами, як і в сьогоднішньому Китаї. У Кореї в економічній бюрократії також був значний відсоток юристів... О Вон-Чул, головний ідейний проповідник програм індустріалізації важкої й хімічної промисловості в 1970-х роках, за освітою був інженером."

Професор Чанг впевнений, що економічна освіта у тому вигляді, в якому вона існує останні 30-40 років в західних університетах, не просто не корисна для економічної політики, вона шкідлива, бо викладає предмет, який не має стосунку до реальної виробничої діяльності людства, особливо в слабо розвинутих економіках.

"Хоча чиновники, які відповідали за економіку в країнах Східної Азії, не мали економічної освіти, дещо в економіці вони розуміли. Проте - особливо на початку 1970-х років - та економіка, яку вони знали, здебільшого не була економікою ринкового типу. Та економіка, яку їм випало знати, була економікою Карла Маркса, Фрідріха Ліста, Йозефа Шумпетера, Ніколаса Калдора та Альберта Гіршмана... Їхні економічні теорії мають дещо спільне. Це визнання того факту, що капіталізм розвивається через довгострокові інвестиції й технічні інновації, які перетворюють структуру виробництва... Якби країни Східної Азії управляли своєю економікою за принципом вільного ринку, вони б не змогли розвинути свої економіки так, як їм це вдалося."1

Додати до сказаного професором Чангом нема чого, крім прізвищ сучасних авторів, які формують адекватний економічний світогляд, наприклад, сам Ха-Джун Чанг, норвежець Ерік Райнерт, американець Майкл Спенс і ще з десяток імен.

Висновки для України:

  1. Без якісної бюрократії ефективна економічна політика не можлива, як і без політичної влади, відданої ідеї національного розвитку. На відміну від якісного озброєння, яке Україна отримує від Заходу, якісну бюрократію доведеться вирощувати свою. В Україні є успішна практика ЗНО, яка застосовується тільки до випускників середніх шкіл. Можливо, її модифікація і поширення на випускників університетів надасть шанс відбирати на державну службу персонал, який не буде поступатися корейському. Відбір персоналу для новоствореного державного органу, який функціонально буде подібним до РЕП, може стати першим кроком екзаменаційної системи для університетських випускників, які підуть на державну службу.

  1. Корейська і японська багатовікова традиція високого престижу державної служби приваблювала талановиту і освічену молодь, що гарантувало високу інтелектуальну якість бюрократії. В Україні такої традиції нема, на державній службі значно нижчі офіційні доходи, ніж в приватному секторі, при чому "ренто-орієнтована" держава дає можливості для шаленого незаконного збагачення. Для зміни ситуації потрібна не тільки зміна політичного устрою (про що ми вже раніше говорили), а й створення мотиву для приходу нових людей в лави бюрократії. Цей мотив має бути аналогічним заклику добровольців на службу в ЗСУ в 2022 році, потрібна політична пропаганда, яка переконає, що якісна бюрократія необхідна не менш, ніж вмотивована армія.

  1. Для післявоєнної відбудови в Україні має бути створений державний орган, який буде спроможний розробити і втілити довгостроковий план економічного розвитку. Строк його роботи має бути не менше 30 років. Можливе рішення полягає в реорганізації Міністерства економіки, якщо його взагалі можна реорганізувати (чисельність персоналу там зараз в 10 разів більше чисельності РЕП). Головна проблема - не чисельність, а якість персоналу, 10 поганих чиновників не можуть замінити одного висококваліфікованого.

  1. Майбутній мозковий центр економічної політики має бути адміністративно вищим за міністерства, до того ж він повинен мати в своєму розпорядженні внутрішні і зовнішні ресурси. В мозковому центрі не має бути місця економістам, чий мозок покалічений догмами ринкового фундаменталізму та теоретичної економіки (найбільш відомим у нас зразком такого економіста є колишній міністр економіки Мілованов, але подібних йому зараз більшість, тому за корейським прикладом буде краще економістів до економічної політики не допускати, принаймні перші 20 років зростання).

  1. Процедура управління економічним розвитком має бути аналогічна корейській, а саме:

  • визначення стратегічних напрямків розвитку і довгострокове планування,

  • фінансування з внутрішніх і зовнішніх джерел у відповідності до визначеної стратегії,

  • відбір проектів і виконавців відповідно до стратегії та джерел фінансування

  • надання преференцій виконавцям стратегічних проектів,

  • постійний контроль виконання проектів та обсягів експорту.

  1. Якщо до влади прийде політична сила, налаштована на національний розвиток, то одним з її перших заходів в сфері економічної політики має бути звернення до уряду Південної Кореї з проханням надати допомогу у розробці процедур та органів підготовки та втілення економічної політики. Корейці мають для такої технічної допомоги спеціалізовану установу - Інститут розвитку Кореї.

1 Ха-Юн Чанг. 23 прихованих факти про капіталізм. К., Наш формат, 2018. с. 265-273.

Читайте по темі:

Політичні основи відбудови і зростання економіки: корейський досвід

Післявоєнна економічна політика Південної Кореї як модель для України

Як працював генштаб японського економічного дива

Відновлення Японії після Другої світової війни. Чи допоможе цей досвід Україні?

Чи потрібен Україні національний банк реконструкції та розвитку

План Маршалла. Як відбувалася післявоєнна відбудова Німеччини

Коментувати
Сортувати: