Як працював генштаб японського економічного дива

Toyota Corolla - наймасовіший японський автомобіль 60-х

Продовження, початок дивись тут

Якщо з німецького досвіду відбудови головним прикладом для нас має бути механізм кредитування інвестиційних проектів (про це я писав в окремій статті ), то з японського досвіду головним прикладом має бути спеціальний державний орган, що готує і втілює політику розвитку.

Такий державний орган економічної політики в різних країнах, що створювали "економічні дива", мав різну назву і дещо різні функції, але після Другої світової війни зразком для "азійських тигрів" і їхніх послідовників було Міністерство міжнародної торгівлі і промисловості Японії (ММТП).

В літературі з економічної історії можна побачити дуже різні оцінки ролі ММТП, від повного заперечення ("диво сталося не завдяки, а всупереч роботі ММТП") до твердження про створення економічного дива виключно завдяки ММТП.

Посередині між цими крайнощами знаходиться точка зору, викладена в популярній книзі Кенічі Оно¹, який вважає рушійною силою японського економічного дива приватну ініціативу, а не державну політику, але він доводить, що без державної політики, яку створювало та запроваджувало ММТП, економічне диво не відбулось би, воно спиралося як на приватну ініціативу, так і на державну політику.

Уявити розвиток Японії без ролі ММТП можна чисто умоглядно, ніяких фактів щодо його негативної або пасивної ролі в економічному розвитку Японії просто не існує.

Мабуть основний аргумент полягає в тому, що в Японії є виробництва (наприклад, годинники та мотоцикли), які успішно зростали до світового рівня без державної підтримки.

Це аргумент не переконливий, бо економічне зростання, утворене в секторах, які підтримувалися державою, наприклад, електротехніка, електроніка, автомобілебудування, поширювалося як на суміжні сектори, так і на всю економіку в цілому.

Але є безперечний факт, який знаходимо за межами Японії, - "азійські тигри" та інші держави, що змогли запровадити політику сталого швидко зростання, мали державний орган з подібними функціями генерального штабу економічного розвитку.

Тому, навіть якщо вважати рушійною силою японського економічного дива приватну ініціативу, заперечити вирішальну роль ММТП не можливо.

Хоча міністерство було створене в 1925 році і декілька разів міняло назву, в тому вигляді, в якому воно стало двигуном японського економічного дива, воно виникло тільки в 1949 році під назвою Міністерства міжнародної торгівлі і промисловості.

Функції ММТП були не схожі ні на одне міністерство в інших країнах. Воно відповідало не лише за сфери експорту та імпорту, але також за всі галузі вітчизняної промисловості та підприємства, які не були підпорядковані іншими міністерствами, у питаннях інвестицій, основних фондів, контролю забруднення.

ММТП займалося паливом та енергетикою, зовнішньоекономічною допомогою та захистом прав споживачів.

В 1950-і роки ММТП поєднало зовсім суперечливі повноваження, як, наприклад, політику щодо контролю забруднення та питання конкурентоспроможності експорту, хоча це найчастіше суперечить одне одному.

До того ж у міністерства були ще й інші іпостасі: арбітр у промислових суперечках і регулятор.

Перш за все, ММТП виступало як творець промислової політики Японії, тобто як мозковий центр розвитку країни. Щоб бути мозковим центром, треба зібрати кращі уми країни (як виховувалася і відбиралась японська бюрократія - тема спеціальної розмови).

Інтелектуально ММТП було готове для виконання головної мети - перетворення Японії в світового промислового лідера.

Крім концентрації персоналу з високим інтелектом і освітою, ММТП відрізнялося специфічним методами прийняття рішень.

Заслуговують особливої уваги два елементи цієї процедури: погоджувальні ради та процедура "знизу-догори".

Погоджувальні ради в японській державній машині широко застосовуються на всіх рівнях для колективної підготовки рішень. В ММТП такі ради регулярно скликалися з різних питань економічної політики, починаючи з розробки стратегії розвитку. Вони проходили під головуванням керівництва ММТП і включали представників бізнесу, науковців, ЗМІ, представників неурядових організацій, профспілок, споживачів, тощо.

Процедура прийняття рішень зазвичай починалася з того, що молодші посадові особи міністерства збирали і аналізували дані, готували звіти та проводили інтенсивні обговорення з зацікавленими сторонами, особливо з бізнес-спільнотою.

Зібрана інформація використовувалася як вхідна інформація для подальшого обговорення у відповідному підрозділі міністерства та на погоджувальній раді.

Протягом усього процесу заступники керівника відділу (а це посадовці у віці до сорока років) виконували функції концентраторів інформаційних потоків як всередині MМТП, так і між міністерством та приватним сектором, таким чином маючи значний вплив на формуванні остаточного рішення.

ММТП не могло керувати японською зовнішньоюторгівлею та промисловістю як міністерство в СРСР, бо японські компанії були приватними, але тим не менш міністерство могло користуватися адміністративними вказівками, як офіційними, так і неофіційними, щодо модернізації, технологій, інвестицій у нові заводи та обладнання, а також щодо внутрішньої та зовнішньої конкуренції.

Тобто у міністерства були важелі впливу, з якими великий приватний бізнес мав рахуватися, найбільш дієвими з яких були доступ до іноземної валюти та доступ до пільгових кредитів, серед інших важелів - субсидії, податкові пільги, технічна допомога тощо.

ММТП сприяло створенню і початковому розвитку всіх основних галузей промисловості сучасної Японії, забезпечуючи їм захист від закордонної конкуренції, технологічну розвідку, допомогу в ліцензуванні іноземних технологій та доступ до іноземної валюти.

Якщо відразу після війни такими були вугільна промисловість, електроенергетика, чорна металургія та суднобудування, то потім пішли нові галузі: синтетичні волокна і пластмаси (1953), нафтохімія (1955), автомобілі (1956), електроніка (1957) тощо.

Наприклад, ось як створювалась в Японії нафтохімічна промисловість. Першим кроком була аналітична робота ММТП і підготовка програми розвитку галузі.

Потім ММТП давало дозвіл на валютне фінансування і банк надавав валюту для імпорту технологій і обладнання.

Наступним кроком була видача ліцензій на імпорт обладнання. Далі нафтохімія отримала статус стратегічного сектору і відповідні податкові пільги (наприклад, прискорена амортизація, безмитний імпорт сировини тощо).

Потім для нафтохімічних заводів безкоштовно відводились земельні ділянки. Нарешті нафтохімічні заводи утворювали картель, щоб регулювати конкуренцію і координувати інвестиції.

Всі ці підприємства були приватними, але створені були рішенням держави і за кошти, надані державою.

Для створених таким чином підприємств завжди постає питання ефективності, бо штучно створені по команді держави підприємства не відчувають конкуренції і не мають стимулів для підтримання ефективності.

Вихід тут тільки один, і він був запроваджений ММТП - конкуренція на зовнішньому ринку, тобто обов’язковаробота на експорт.

Ця політика підтримки промисловості, що народжувалася і набувала зрілості, та захисту її від міжнародної конкуренції була дуже дієвою та успішною протягом 1950-х і 1960-х років.

У міру зміцнення промисловості та втрати деяких інструментів впливу, таких як контроль над розподілом іноземної валюти, політика ММТП змінилася. Успіх японського експорту спричинив напругу у відношеннях з іншими країнами, головне напруження виникло у відносинах зі США стосовно експорту японських автомобілів. Це змусило ММТП видати вказівки підприємствам щодо обмеження експорту деяких товарів до різних країн.

Наприклад, починаючи з 1981 року, ММТП ініціювало встановленням добровільних обмежень на експорт автомобілів до США, щоб пом’якшити критику з боку американських виробників та профспілок.

Тобто, за 30 років політика ММТП досягла такого успіху, що ММТП вимушено було захищати американську промисловість від японської конкуренції, щоб не шкодити міжнародним політичним відносинам Японії.

За зразком ММТП інші країни Азії, які прагнуло швидкого зростання, створили свої центральні органи керування економічною політикою, наприклад в Південній Кореї таким державним органом була Рада економічного планування (Economic Planning Board, EPB), яка була утворена в 1961 році вже через два місяці після приходу до влади уряду генерала Пака.

Нема ніякого сумніву, що подібний до ММТП центр розробки та втілення економічної політики (економічний генштаб) потрібен для післявоєнної відбудови України. Рівень підготовки конференції в Лугано свідчить, що нічого подібного зараз у нас нема, нинішнє Міністерство економіки на цю роль не спроможне.

Для політичної сили, яка візьме на себе завдання відбудови України, створення подібного органу буде не менш актуальним, ніж для Південної Кореї в 1961 році.

Але при всій повазі до історичної ролі ММПТ, для України державний орган з таким екзотичним набором функцій і повноважень був би недоречним, бо його складно вписати в структуру влади.

Корейська Рада економічного планування, яка відігравала таку ж центральну роль у формуванні і впровадженні економічної політики, є для нас значно більш зручним прикладом, ми його розглянемо в подальшому.

1Kenichi Ohno. The History of Japanese Economic Development.N.Y., Routledge, 2018.

Читайте по темі:

Відновлення Японії після Другої світової війни. Чи допоможе цей досвід Україні?

Чи потрібен Україні національний банк реконструкції та розвитку

План Маршалла. Як відбувалася післявоєнна відбудова Німеччини