Управління державними фінансами воєнного стану
Ведення військової боротьби з агресором викликало радикальні зміни бюджетних пропорцій та обсягів бюджетних агрегатів. Однак, їх динаміка вказує на ряд небезпечних тенденцій, які вимагають від держави рішучих заходів у площині залучення зовнішньої фінансової допомоги, податкової політики та фіскально-монетарної координації.
Повномасштабна війна та падіння економіки чинять негативний вплив на бюджетні надходження. Доходи зведеного бюджету за січень-липень 2022 р. в реальному вимірі зменшилися на 12,3% порівняно з відповідним періодом 2021 р.
Однак у 2022 р. обсяг іноземних грантів складає 15,7% всіх доходів бюджету, тоді як у 2021 році вони були практично відсутні.
Тому без урахування грантів реальне скорочення доходів бюджету склало 26% у порівнянні з аналогічним періодом 2021 р. (див. табл. 1).
Найбільше впали надходження від акцизного податку, ПДВ з ввезених до України товарів та ввізного мита, що, в першу чергу, було пов’язано із скороченням імпорту на початку війни та звільненням від оподаткування імпорту товарів, що діяло в квітні-червні.
Таблиця 1 – Доходи Зведеного бюджету в січні-липні 2022 року
Показники доходів | Абсолютний обсяг, млрд гривень | Реальні темпи приросту до 7 місяців 2021 року в %* |
Доходи всього | 1022,5 | -12,3 |
Доходи без офіційних іноземних трансфертів | 862,4 | -26,0 |
Податкові надходження, у т.ч.: | 717,1 | -27,9 |
Податок та доходи фізичних осіб | 218,0 | -14,0 |
Податок на прибуток підприємств | 77,7 | -24,1 |
Рентна плата за користування надрами | 50,6 | 30,4 |
Акцизний податок: | 57,2 | -54,6 |
з вироблених в Україні підакцизних товарів (продукції) | 28,2 | -52,2 |
з ввезених на митну територію України підакцизних товарів (продукції) | 24,3 | -60,2 |
Податок на додану вартість: | 250,2 | -32,5 |
з вироблених в Україні товарів, послуг з врахуванням відшкодування ПДВ: | 131,8 | 15,2 |
- ПДВ з вироблених в Україні товарів | 172,7 | -24,6 |
- відшкодування ПДВ | -40,9 | 24,9 |
з ввезених на територію України товарів | 118,4 | -53,8 |
Ввізне мито | 8,6 | -67,9 |
Місцеві податки та збори | 47,4 | -29,0 |
Податок на майно | 20,1 | -39,5 |
Єдиний податок | 27,1 | -18,7 |
Неподаткові надходження, у т.ч.: | 143,3 | -14,2 |
Кошти, що перераховуються Національним банком України відповідно до Закону "Про Національний банк України" | 18,8 | -42,3 |
Власні надходження бюджетних установ | 60,4 | -17,1 |
Офіційні трансферти від ЄС, урядів іноземних держав, МФО, донорських установ | 160,1 | 41997 |
Джерело: складено і розраховано автором за даними Міністерства фінансів України.
* реальні показники розраховані на основі дефлятора ВВП за останній рік.
Також різко скоротилися податкові надходження, які прямо чи опосередковано пов’язані з економічною кон’юнктурою та внутрішнім попитом, а саме: податок на прибуток підприємств, ПДВ, єдиний податок.
Проте позитивну динаміку показали рентна плата за користування надрами і ПДВ на товари вітчизняного виробництва, що було пов’язано із тимчасовим призупиненням відшкодування ПДВ.
В цілому за січень-липень 2022 р. за рахунок власних доходів бюджету (податкові, неподаткові та доходи від операцій з капіталом) було профінансовано лише 63,1% видатків, необхідних для забезпечення функціонування країни та її обороноздатності.
Щодо альтернативних джерел фінансування, то 18,3% видатків було покрито за рахунок монетарного фінансування НБУ, 11,7% – міжнародних грантів і 14,2% - накопичення зовнішнього боргу. В той же час чисті внутрішні ринкові запозичення були від’ємними.
Рисунок 1. Структура видатків Зведеного бюджету у січні-липні 2022 і 2021 рр., % до загальної суми видатків
Джерело: розрахунки автора за даними Міністерства фінансів України
Ведення військових дій та екстраординарні виклики для української держави призвели до радикальних змін у структурі державних видатків. Так, протягом березня-липня видатки на оборону, безпеку та правоохоронну діяльність становили близько 50% загальних видатків.
На рис. 1 показано структуру видатків за функціями держави у 2022 та 2021 рр. Як бачимо, частка витрат на оборону зросла більш ніж у 4 рази, а частка витрат на громадський порядок і безпеку – в 1,5 рази.
В той же час помітно зменшилися видатки на освіту, економічну діяльність, охорону здоров’я та загальнодержавні функції.
Сума видатків Зведеного бюджету в реальному вимірі зросла на 15,1% порівняно із відповідним періодом 2021 р. Проте, якщо із загального обсягу видатків вирахувати видатки на оборону, громадський порядок і безпеку, вимальовується зовсім інша картина, а саме – реальне скорочення обсягів фінансування інших сфер на 23,8% (див. табл. 2).
Зокрема, найвищими темпами реального падіння видатків характеризувалися сфери економічної діяльності – на 61,9%, охорони навколишнього середовища – на 43%, духовного та фізичного розвитку – на 33,9%, бюджетного кредитування – на 84,9%.
Таблиця 2 – Видатки Зведеного бюджету в січні-липні 2022 року
Показники видатків | Абсолютний обсяг, млрд гривень | Реальні темпи приросту до 7 місяців 2021 року в % |
Видатки всього | 1026,2 | 15,1 |
Видатки за виключенням оборони, громадського порядку і безпеки | 565,9 | -23,8 |
Загальнодержавні функції (без обслугов-ня боргу) | 33,4 | -31,8 |
Обслуговування боргу та виплати за державними деривативами | 69,2 | -13,5 |
Оборона | 313,1 | 398,9 |
Громадський порядок, безпека та судова влада | 147,1 | 70,0 |
Економічна діяльність | 37,2 | -61,9 |
Охорона навколишнього природного середовища | 1,8 | -43,0 |
Житлово-комунальне господарство | 12,9 | -6,6 |
Охорона здоров'я | 82,3 | -18,0 |
Духовний та фізичний розвиток | 13,4 | -33,9 |
Освіта | 121,8 | -29,4 |
Соціальний захист та соціальне забезпечення | 193,6 | -5,8 |
Кредитування | 0,3 | -84,9 |
Бюджетний дефіцит | 258,6 | 1305,1 |
Джерело: Міністерство фінансів України, розраховано автором.
Від початку російської агресії надзвичайно зросли потреби Уряду у фінансуванні, а дефіцит бюджету наблизився до позначки 17% ВВП у І півріччі 2022 р. Такий розмір дефіциту і стрімке накопичення боргу значною мірою були зумовлені ерозією дохідної бази і значними обсягами фінансування національних збройних сил. Згідно з нашим прогнозом державний борг за 2022 рік збільшиться на 42,7% ВВП. Такі процеси закономірно супроводжуються великими сумами державних запозичень, як із внутрішніх, так і зовнішніх джерел.
Таблиця 3 - Дефіцит Державного бюджету і його фінансування, млрд. грн.
Показники | 2021 7 місяців | 2022 7 місяців |
Бюджетний дефіцит і його фінансування | 18,4 | 344,3 |
Валові запозичення всього | 304,8 | 620,2 |
внутрішні позики | 238,3 | 402,3 |
зовнішні позики | 66,5 | 217,9 |
Чисті запозичення (без урахування погашення боргу) | 35,8 | 356,1 |
чисті внутрішні запозичення | -4,0 | 162,3 |
чисті зовнішні запозичення | 39,8 | 193,8 |
Джерело: Міністерство фінансів України, розраховано автором.
Дані щодо дефіциту державного бюджету та основних компонентів його фінансування наведені в таблиці 3. На перший погляд, валові внутрішні запозичення, видаються основним джерелом фінансування дефіциту і становлять 2/3 його загального розміру.
Однак вирахування сум погашення державного боргу підвищує вагомість зовнішніх джерел: за січень-липень 2022 року чисті зовнішні запозичення становили близько 55% загального фінансування дефіциту.
Військове вторгнення росії руйнує економіку України та виснажує державні фінанси. В таких умовах надання іноземного пільгового фінансування стає вагомим інструментом подолання фіскальних розривів.
Від початку повномасштабної війни Уряд України отримав до бюджету 17,4 млрд. дол. США у вигляді зовнішніх позик і грантів (станом на 6 вересня 2022 р.).
Статистичні дані свідчать про те, що протягом квітня-червня обсяги зовнішнього фінансування були незначними. Однак у липні-серпні ситуація радикально змінилася. Саме в цей період Уряд отримав 5,5 млрд. дол. США іноземних грантів і 1,6 млрд. дол. США іноземних позик. Зазначимо, що у січні-серпні 2022 р. частка зовнішніх позик у фінансуванні дефіциту бюджету становила 58,9%.
Загалом іноземні донори пообіцяли виділити Україні понад 33,5 млрд. дол. США фінансової допомоги. Це означає, що протягом останніх місяців 2022 р. та перших місяців 2023 р. Україна повинна отримати близько 16 млрд. доларів зовнішнього фінансування.
На рис. 2 представлено обсяги виділених іноземними кредиторами і донорами ресурсів від початку повномасштабної війни.
Основними донорами, які надавали грантову допомогу Україні, стали: США (сума грантів становила 6,99 млрд. дол. США), Німеччина (1,0 млрд. євро), Італія (0,3 млрд.), Великобританія (0,13 млрд.) та Європейський Союз (0,13 млрд. євро).
Рисунок 2. Зовнішні гранти і позики у розрізі основних кредиторів (донорів) у січні-серпні 2022 р., млн. дол. США
Джерело: розрахунки автора на основі даних Міністерства фінансів України.
Серед основних кредиторів, які фінансово підтримали Україну, варто виділити: ЄС (сума кредитів складає 2,28 млрд. дол.), Канаду (1,5 млрд. дол.), МВФ (1,4 млрд.), Світовий банк (0,9 млрд.), ЄІБ (0,7 млрд.), Японію (0,6 млрд.) і Великобританію (0,4 млрд. дол. США).
Таким чином, Уряд України отримав досить значні обсяги зовнішнього фінансування від країн Заходу в знак солідарності та підтримки під час безпрецедентної війни в Європі.
Однак даного фінансування поки що недостатньо для покриття тих витрат і наслідків, з якими стикнулася країна в ході війни.
Очевидно, що Україна потребує колосальних ресурсів не лише в майбутньому для відбудови економіки, а й зараз для того, аби вистояти в боротьбі з агресором і зберегти спроможність держави надавати суспільні послуги.
У січні-липні 2022 р. валові внутрішні запозичення до бюджету перевищили зовнішні майже вдвічі: 402,3 млрд. проти 217,9 млрд. грн. Проте через обмеженість глибини та ліквідності внутрішнього ринку державних облігацій, Уряд та НБУ були змушені вдатися до монетарного фінансування дефіциту бюджету.
Станом на кінець серпня монетарне фінансування становило 285 млрд. грн. і було еквівалентним 11,5% ВВП за цей період.
Таблиця 4 - Показники фінансування дефіциту бюджету з внутрішніх джерел, млрд грн
Показники внутрішнього фінансування | 2021 7 місяців | 2022 7 місяців |
Валове внутрішнє фінансування (всі типи кредиторів) | 238,3 | 402,3 |
| 0,0 | 250,0 |
| 238,3 | 152,3 |
Чисте внутрішнє фінансування (без урахування погашення боргу), всі типи кредиторів | -4,0 | 162,3 |
Чисте внутрішнє фінансування за виключенням НБУ | -4,0 | -87,7 |
Джерело: розрахунки автора на основі даних Міністерства фінансів України.
За даними Міністерства фінансів України за 7 місяців 2022 р. обсяг валових внутрішніх запозичень від усіх типів кредиторів склав 402,3 млрд. грн., тоді як сума чистих внутрішніх запозичень - лише 162,3 млрд. грн.
І ця сума чистих запозичень була забезпечена одним кредитором - НБУ (див. табл. 4). Чисте внутрішнє фінансування дефіциту бюджету без участі НБУ було від’ємним: -87,7 млрд. грн.
Основними причинами таких незадовільних результатів стали: падіння реальних доходів громадян України після початку війни, формування від’ємних реальних відсоткових ставок за ОВДП, починаючи з квітня, відсутність спеціальних каналів розміщення облігацій для роздрібних інвесторів, розміщення серед банків депозитних сертифікатів НБУ, які мають високу дохідність і безпосередньо конкурують з короткостроковими ОВДП.
Частка емісійних ресурсів НБУ в складі джерел валового фінансування дефіциту бюджету в січні-серпні 2022 р. досягла 40%. В умовах високої монетизації дефіциту бюджету відбулося прискорення річних темпів інфляції з 10,7% у лютому до 22,2% в липні.
Крім цього, основними чинниками інфляційного сплеску стали дисбаланси між попитом і пропозицією на внутрішніх ринках, інфляційні очікування та ефект перенесення на ціни девальвації обмінного курсу.
Зростаюча інфляція та пов’язана з нею невизначеність призводять до розмивання вартості гривневих заощаджень, посилення доларизації фінансових потоків і перешкоджають активізації приватних інвестицій, руйнівні наслідки чого відчуватимуться як під час, так і після війни.
Ще одним тривожним аспектом є те, що український Уряд, залучаючи внутрішні та зовнішні позики, акумулює тягар державного боргу, який за відсутності адекватної реакції призведе до значних витрат в післявоєнній економіці.
Відповідно до нашого середньострокового прогнозу, відношення боргу до ВВП України стрімко зростатиме у 2022-2023 рр. відносно невисокого рівня 49,6% ВВП в кінці 2021 р.
Державний борг досягне свого пікового значення 102,5% ВВП наприкінці 2023 р., що означатиме зростання на 42,7 п.п. ВВП у 2022 р. та на 10,2 п.п. у 2023 р.
Наш прогноз є песимістичним і в частині динаміки валових потреб Уряду в позичковому фінансуванні, величина якого зросте з 11,6% ВВП у 2021 р. до 27,4% у 2022 р.
Загалом у середньо-строковій перспективі без вжиття коригувальних заходів економічної політики рівень державного боргу буде нестійким. Зокрема, глибока економічна рецесія, різка девальвація обмінного курсу та високі значення первинних дефіцитів призведуть до суттєвого збільшення державного боргу.
Оскільки Уряд має обмежені можливості для скорочення бюджетного дефіциту під час війни, логічною реакцією на ці проблеми було б докладення максимальних зусиль для посилення грантової складової міжнародної допомоги, залучення більш вагомої суми офіційних позик на пільгових умовах і реструктуризація наявного боргу за єврооблігаціями.
Оцінюючи перспективи функціонування державних фінансів України, ми маємо виходити з того, що обсяг податкових і неподаткових надходжень до бюджету буде залишатися низьким у найближчому майбутньому, зовнішні запозичення на міжнародних ринках капіталу будуть неможливими, а потенціал внутрішнього ринку капіталу для поглинання нових випусків державних позик буде обмеженим.
За таких обставин Уряд повинен буде мобілізовувати значні ресурси для фінансування збройної боротьби з агресором, а також надання допомоги населенню, постраждалому від війни.
В цілому, домінуючими тенденціями, які проявилися у сфері державних фінансів України в умовах воєнного стану і потребували рішучої реакції держави, стали:
-
зменшення внутрішнього потенціалу генерування доходів і різке скорочення доходів бюджету – на 26% у реальному вимірі порівняно з попереднім роком;
-
закономірне для війни зростання державних видатків (на 15,1% у реальному вимірі) та їх перерозподіл на користь забезпечення потреб сектору оборони та безпеки з відповідним скороченням видатків на освіту, економічну діяльність і культуру;
-
суттєве зростання дефіциту бюджету та пов’язане з цим нарощування державного боргу; прогнозується, що на кінець 2022 р. розмір боргу досягне 92,2% ВВП, збільшившись на 42,7 п.п. протягом 2022 р.;
-
закриття доступу до міжнародного ринку капіталів та інтенсифікація надання фінансової допомоги з боку офіційних іноземних кредиторів і донорів; обсяг якої, проте, виявився недостатнім для покриття наявних фіскальних розривів;
-
збереження слабкості національного ринку державних позик, наслідком чого стало від’ємне сальдо чистого внутрішнього фінансування та монетарне фінансування дефіциту бюджету (у розмірі 9,3 млрд. дол. США протягом лютого-серпня 2022 р.).
Для підтримки функціонування державних фінансів та забезпечення військових потреб протягом перших шести місяців війни Уряд вдавався до поєднання таких способів фінансування: емісія грошей центральним банком (сеньйораж), залучення міжнародної допомоги від західних партнерів і скорочення витрат, які не мали військового спрямування.
У майбутньому очевидною є необхідність забезпечення вагомого і безперервного притоку фінансових ресурсів до бюджету країни з-за кордону з одночасним збільшенням внутрішніх податкових надходжень, подальшою пріоритезацією видатків невійськового характеру і зменшенням залежності від сеньйоражу.
Також Уряду варто було б розглянути можливість введення прогресивної шкали оподаткування доходів фізичних осіб або впровадження вищої ставки військового збору для доходів, які перевищують певний граничний рівень.
Необхідно також уникати будь-яких форм податкових втрат (звільнень від сплати податків, податкових пільг чи канікул) для бізнесу та територій, які безпосередньо не постраждали від військових дій.